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劉廼強 | 26th Jun 2014 | 中國評論 | (337 Reads)

當前香港亂局已成,特區政府開始難以有效管治,更遑論有效推行政策。這裡有很多原因,從制度層面而言,真正的行政主導只可能在非民主的殖民地統治模式之下才可完全實現。於回歸之前十三年的過渡期中,港英政府已經急不及待越俎代庖地進行民主化,消滅了《中英聯合聲明》時所稱要“不變”的許多支撐條件,造成既定事實,來要求中國“五十年不變”。回歸之後,特區根據《基本法》進一步民主化,行政主導的條件與之前相距日遠,只是市面論者對於香港政制改革和管治的論述,基本上全都以美國式的主權國家三權分立為藍本,企圖通過普選以提高特首的認受性,並加上政黨化和組織執政聯盟等措施來提高政府的執政權力和能力,以達到有效管治。 

這明顯不是很對頭的取向,因為從一開始,鄧小平便很清楚的指示,香港將來不搞三權三立,互相制衡那一套。當時《基本法》起草基員會有關專題小組負責人曾對香港記者作了解釋,說:“小組較早時確定的政治體制,不是真正的‘三權分立’,只是指司法獨立,行政機關與立法機關既互相制衡又互相配合。因找不到大家瞭解的名詞,就借用了‘三權分立’一詞。”這好比本來設計的是一隻碟,硬要把它改成杯,只可能越改越不好用。如果真要徹底把香港的政體改為三權分立,恐怕要把整本《基本法》從頭到尾重新寫過才行。為今之計,我們別無選擇,只可能回歸行政主導的本來思路,並且根據這思路來找出路。 

我們首先回顧一下我們如何走到今天的困境。回歸之後的開局,已經是被港英破壞了的行政主導,和她所安排的前朝舊臣全體過渡,並且由一個富二代商人帶著私人秘書和助理接收殖民地150年經營的基業和十八萬雇員的公務員體系。如今回頭看來,這簡直不可思議。本文暫不展開,留待史家發揮。 

更不幸的是,回歸之後馬上碰到亞洲金融風暴和本地樓市泡沫爆破和之後長達五年的持續通縮以及禽流感、非典等災難。我經常形容第一任特首董建華是“盲人騎瞎馬,夜半臨深池”。“事後諸葛亮”的看,當時世界紀錄性的通縮,很大原因是特區政府取用了新自由主義的手段,於經濟不景時政府不採取積極財政政策,反而緊縮支出所致。董建華第一任一事無成,民望低落,使他從大有為淪落為不敢作為,對於當時從港英接手過來的公務員管治班子從不想炒弱勢到不能炒、不敢炒的地步。政府從行政不主導墮入到行政不能主導的惡性循環中。 

董下曾上,曾蔭權執政的七年,更進一步從不敢作為上升到刻意不作為,行政不能主導再惡化為不想主導,讓矛盾積壓、發酵,造成了今天難以收拾的爛攤子。 

這裡我們不能不花點筆墨談談公務員體系。70年代根據麥健時報告書的建議製訂的香港政府架構延續至今,分設決策的局,和執行的署和處。眾所周知,所謂決策也者,主要還是傳遞來自倫敦的指令,公務員因而習慣了腦袋外掛,通才主導(expert on tap instead of expert on top),形成了今天顧問治港的怪現象。以西九龍發展為例,顧問報告數十份,光是有關費用就得上十億。 

到了今天,香港的頂級(即所謂D8級)公務員,幾乎清一色都是政務官(Administrative Officers, AO)。政務官員們習慣不接觸社會現實,只看報告,我稱之為高級文書管理員。他們堅守他們的三把板斧,即政治中立、程式公義、財政紀律,追求少錯和政治正確,十分保守,而且根據我的實際體驗,殊無效率。另一方面,他們承繼了英國的傳統,自成體系,自命為香港利益的真正捍衛者,看不起政客。自從董建華推行政治問責制,由政治任命的官員代替公務員出任主要官員,負責政治決策,但問責班子要麼是從現時公務員中取拔,外來的普遍水土不服,表現平庸,公務員更加鞏固其傳承,淪為封閉保守,甚至反動。當中較好的趨向是經過十七年的更替,殖民地遺留下來的某些意識形態牴觸越來越淡薄,政務官員的敬業精神和紀律反而成了今天禮崩樂壞環境下的中流砥柱。 

行政部門長期積弱,怕犯錯、不作為,立法、司法和媒體便有意無意地乘機擴權,以填補權力真空。這方面不是本文的主旨,所以不作展開。只想指出立法、司法和媒體,其性質和功能設計都不是用來管治的,都不可能代替行政部門來治港。 

按《基本法》的設計,香港只是一個地方政權,兩制之上還有一國,但是中央於回歸開始便堅持不干預,於2003年才改為“不干預,有所作為”。這一指示只可能理解為被動作為,即於特區遇到困難,需要中央支持的時候,中央要有作為。秉承這一指引,中央駐港的中聯辦自此便成了疲於奔命,吃力而不討好的救火隊。 

從以上分析,大家很清楚,香港今天的問題不是行政失效,而是根本沒有一個部門真正管治香港,這現代國際都會實際上只由一批公務員根據三度板斧作慣性運作。用香港的語言:冇人揸fit,冇皇管! 

公權既然失效,各內外大小利益集團便根據森林規律,各顯神通。在經濟至上,自由至上的香港,財團乘機大展拳腳,到處壟斷,弄到樓價飛漲,貧富懸殊,怨氣沖天。隨之冒起的是各種激進集團,人數不在多,只要夠聲大,示威遊行一兩次,弱勢政府必然讓步,必有好處。近年來財團和激進的所謂NGO更處處有合流的趨向,互為表裡,一起分贓。慢慢香港便成了“示威之都”,示威遊行竟然成了香港旅遊景點,而抗爭文化更漫延到小孩子中間,近期更開始有“文革”的氣氛冒現。弱勢政府的員警又堅持“打不還手,罵不還口”,要為示威者做好服務,以保障他們表達意見的自由。法院更持雙重標準,於網絡聲稱襲擊美領事館的要判罰,而實際行為襲擊中聯辦的則是言論自由,無罪釋放。對此,傳媒何止推波助瀾,簡直就顛倒黑白,無事生非。這裡表現得最“文明”的反而是立法會,尊貴的議員大不了只是做做“騷”,搞“拉布”拖延立法,和故意擲物不中官員以表達意見而已。 

回歸行政主導的必要條件 

要對付目前這一禮崩樂壞的亂局,行政主導的設計要求真正行政主導,這是中央政府於不大事修改《基本法》的前提之下,香港唯一能恢復有效管治的出路。我這樣說,一般的反應會是,這誰都知道,但談何容易。當然,說易不易,但亦不難。 

我們時常聽見中央領導說:一國兩制,高度自治,但不是完全自治,香港不是一個獨立政治實體。這要求以各種政策和措施體現香港是中國的一部分,兩制原於一國,一國大於兩制。一國兩制之下的行政主導,中央要扮演一定的角色。《基本法》本來就是這樣設計的。即便是今天帶頭“佔領中環”的戴耀庭,他的學術著作中也承認,中央在港的權力不限於國防和外交,事實上享有“十大權力”,只是中央一直以來自我約束,有權不用而已。於落實一國兩制之下的行政主導的過程中,中央卻長期缺位,這註定要失敗無疑!所以要回歸行政主導,必要條件是中央一定要合理行使她手上的合法權力。 

從行政主導的角度看,不管有沒有普選,只有特首才有中央和香港市民這兩個婆婆。因為特首及主要官員的任免權在中央,尤其是主要官員並非選舉產生,他們只要向中央及特首負責。中央到今天才高調堅持特首一定要愛國愛港,按照鄧小平“治港班子要以愛國者為主體”的要求,其實特首及主要官員都要求愛國愛港。過去十七年中央沒有堅持這一要求,結果是不但從來沒有進行非殖民地化的必要工作,反而大開中門讓外部勢力以各種方式介入,大肆去中國化,愛國愛港人士長期飽受委屈,灰頭土臉,人才凋零,弄到今天香港妖風彌漫,是非顛倒,人鬼不分。因為特首和主要官員都由中央任命,不但特首要向中央述職,主要官員定期向中央述職也要制度化。根據《基本法》,特首要執行中央的指令,不言而喻的是主要官員也要執行中央的指令。中央要讓這些做官的、香港市民,以及外部勢力都清楚,今天的香港究竟是誰家天下。 

在問責制底下,公務員專責執行,他們要由通才系統地轉向專才,使執行更專業、更“接地氣”、更有效率。在行政主導的環境中,政治中立就是要忠實執行特首及主要官員的決策,程式公義和財政紀律就是公務員要依法履行他們的職責。特首及主要官員與公務員的關係是領導和被領導的關係,特首和主要官員的決策正確或錯誤由市民和中央決定,公務員沒有制約特首和主要官員依法治港的任務和功能。 

從行政主導出發,四個公權的重要功能是從不同角度去平衡各方利益,謀求國家和社會的最大幸福與和諧。行政主導是由行政部門去調動社會各方力量,進行建設和發展。痛苦的經驗證明,任何政府都不能無所作為,世上根本沒有小政府這回事。小政府是個偽命題,因為一旦出事,到最後政府一定要“埋單”,人民是不會管你是大政府或者小政府的。數千年的歷史告訴我們,沒有政府的有效管治,天下大亂,非人民之福。政府不是西方政治理論中的必要之惡,而是中國政治傳統中的必要之善。 

從這個觀念出發,特首授命於中央,要為全港市民服務,要正大無一黨之私。因此行政部門的執政聯盟是中央政府和廣大社會精英,而不是政黨和政客。行政長官的最終認受性是政績,不是選票,不是執政聯盟。而特首和特區政府的政績,由他的兩個婆婆:中央和市民所認定,一個是“天視”、一個是“民視”,並非由利益集團和他們所控制的傳媒、政客和各種形式的小團體所決定。 

行政與立法司法的關係及媒體的作為 

行政立法是個既互相制衡又互相配合的矛盾統一關係,並非單純的對立關係,立法會議員並非否決專業戶。而立法會中建制派存在的目的,就是要支持特區政府依法施政,維持繁榮和穩定。建制派要信任和尊重中央任命特首和主要官員的人事決定,要樂於做“保皇黨”,要積極主動地與特區政府建立榮辱與共的同盟關係,而不是由特區政府採取主動。另一方面,特首也要把建制派看作是他管治班子的延伸,於決策之前作充分諮詢,並接受其監督。 

司法部門的功能要維持社會公義,防止任何一方勢力濫權枉法,要從香港的實際情況出發,作出合法、合理、合情的公正判決,而並非要爭取英語國家主導的普通法世界地位,維護西方意識形態裝扮成的“普世價值”。政治問題需要通過政治的管道,以政治的方法去解決,而不是由法官來作裁決。法官們首先要自知,他們不是通過民主程序產生的,他們沒有市民的授權,不能代表民意。司法系統過度介入政治對司法系統沒有好處,對法治更沒有好處。他們更要清楚,香港實行的普通法是一國兩制之下的普通法,不是英國或英語世界的普通法。因此,司法要本地化。 

最後要提到傳媒這“第四權”。要知道,傳媒工作者也不光是扒灰專業戶,港台市場證明華人社會不歡迎《蘋果》路線。我們只要瀏覽一下網絡社交媒體便能清晰地感受到,全世界人民都喜歡正能量的訊息。香港的傳媒要多發揮正能量,長遠而言,這才是市場的所在,同時也是香港繁榮和穩定的依託。我們需要有言論和新聞自由,目標是要知道真相,表達訴求,理性討論,找尋出路。這即是說,我們需要的是正面的自由,而非現時負面的自由。香港的傳媒如繼續濫用自由,指鹿為馬,政治化地為某些利益,特別是外部勢力服務,今天已經低至三成的公信力將會不斷下降,從沒人信淪落到沒人理,也就再沒有權力。 

(全文刊載於《中國評論》月刊2014年5月號,總第197期)


[1] 90後的特性

首先,不要樣樣怪美國:事實上,美國力量有限-看看她在伊拉克,叙利亞和烏克蘭局勢的表現就知道了。
而且,頁岩氣技術,加上美國自克林頓時代起已進入中世紀:日漸變得內向,因此不要以這個做藉口。
90後有兩大特性:
1, 80後總算在成長過程中,享受過港英時代的經濟繁榮,但90後一懂事,就是董建華時代開始的,漫長的經濟不景時期。
2, 80後和之前的幾代人一樣:活在因前途問題而形成的搖擺心態內-問英國人,英國人會說我們要走了。
而問中國人,中國人則會說我們未來到。
但90後一懂事,香港即已回歸,因此你對他們說問題出在英國人身上他們不會聽:他們只會追中國。
由於90後並未經歷過中英前途談判,因此他們不會妥協;加上所有大元老都已去世,所以現在不論香港及大陸政府,現在…


[引用] | 作者 住在第三民國中人 | 26th Jun 2014 | [舉報垃圾留言]

[2] 90後的特性

90後的特性如下:
1. 80後都叫做享受過英國人統治下的經濟繁榮,但90後一懂事,就是亞洲金融風暴後的長期經濟不景期。
2. 80後和他們的前輩一樣:因前途問題形成搖擺心理,但90後一懂事,香港就已回歸。
因此,90後既無舊可懷,又不會心懷二志,故除非不動,一動即難於動搖。
由於中國共產黨內所有的大元老都已去世,因此難以應付90後(不論是香港,台灣還是大陸的)。


[引用] | 作者 住在第三民國中人 | 26th Jun 2014 | [舉報垃圾留言]


有意思

[引用版主回覆] | 作者 劉廼強 | 27th Jun 2014

[3]

不解決三權對立問題,特區難以管治,中共當年如何起家,搞過頭不好,但不搞不行,現在建制如斯田地,不就是長期以來不搞迴避政治結果,人離得開政治?不同利益如何平衡取捨,這就是政治。


[引用] | 作者 | 29th Jun 2014 | [舉報垃圾留言]


同意!

[引用版主回覆] | 作者 劉廼強 | 4th Jul 2014

[4] 「佔中公投」不代表我!

今次政改是硬著陸或軟著陸?如果不依據基本法來爭取最大空間,而用佔中來達到公民提名,就像叫人從十樓跳下去,看看能不能軟著陸,而不是腿斷身亡!
QA


[引用] | 作者 Quality Alchemist | 1st Jul 2014 | [舉報垃圾留言]


很久不見

[引用版主回覆] | 作者 劉廼強 | 4th Jul 2014